Введение. Сложные процессы интеграции России в мировое сообщество на региональном уровне автоматически ведут к фундаментальным проблемам, с которыми постоянно сталкиваются российские федеральные властные структуры – взаимоотношения центра и субъектов федерации с их уровнем полномочий и компетенций. В современных российских реалиях возникли так называемые проблемы «федерализма и регионализма», и, как результат, – неравномерность регионального развития, появление в рейтинге успешности регионов как стабильно благополучных субъектов Федерации, так и отстающих по ключевым показателям. Вызовы времени требуют осмысления отечественного опыта управления регионами и их социально-экономическим развитием.

Целью настоящего исследования стало изучение истории регионального управления в советский и постсоветский период на примере Курского региона. Исследование основано на опубликованных в открытой печати материалах; использованы как печатные, так и Интернет-источники. Привлечены сочинения советских и современных специалистов, зарубежных публицистов. Работа выполнена с учетом важнейших общенаучных методологических принципов; в частности, принципов объективности и историзма, предусматривающих анализ собранной информации в контексте конкретной исторической обстановки, который дополняют такие специальные методы исследования, как многофакторность, сравнение, аналогия и др. Далее предлагаются основные результаты исследования и некоторые выводы.

Советская система государственного управления в целом имела целый ряд особенностей, которые влияли и на управление регионами. Практически за всё время своего существования Советский Союз был одним из самых централизованных государств в мире при наличии плановой экономики и отсутствии частной собственности. Отдельным регионам, как и хозяйствующим субъектам, не было предоставлено никакой самостоятельности. Очевидно, что в таких условиях говорить о культуре местного самоуправления было бы неуместно, так как деятельность местных органов власти полностью контролировалась вышестоящими органами. Они, в свою очередь, ориентировались на показатели годовых и пятилетних планов, разрабатываемых Государственным плановым комитетом.

После периода «застоя» стало понятным, что в СССР к 1980-м годам был уже исчерпан ресурс «стремительной индустриализации», присущей 1930-м, и страна вступила в фазу системного кризиса. Реформы М. Горбачева, направленные на интенсификацию советской экономики, которые многими современными исследователями и общественными деятелями оцениваются крайне негативно [ см.: 1, с. 82; 3], ускорили развитие кризиса.

Несмотря на особенности исторического контекста конца XX в., распад Советского Союза аналогичен распаду многих империй, имевших общие характерные черты: авторитет центральных властей крайне низок при усилении политических амбиций региональных и местных властей; страна практически неуправляема из-за деградации государственных институтов и т.п. [см.: 4]

Нужны были не только экономические реформы, но и радикальная модернизация системы государственного и регионального управления, местного самоуправления, создание нормативно-правовой базы для возможности формирования новой политической культуры, в том числе, по мнению зарубежных авторов, в духе «цивилизованной децентрализации» [9, 10]. Но курс социально-экономических реформ, предложенный правительством в начале 1990-х годов, полностью игнорировал региональную составляющую: «Ельцинское правительство начало обращаться к проблеме регионализации реформ с опозданием, лишь с середины 1992 года. В обращении к региональным руководителям на встрече в Чебоксарах в сентябре 1992 г. Ельцин признал, что региональные проблемы реформаторского курса проигнорированы и что необходимо перенести фокус реформ с Москвы на регионы» [5].

В действительности дело обстояло еще хуже. Политический и экономический кризис в начале 1990-х привел к стремительному обособлению регионов. Местные власти и региональные лидеры пытались в этих непростых условиях уберечь подведомственные им территории от охватившего страну хаоса. Возникла интересная ситуация, когда местные чиновники для решения своих проблем пытались игнорировать федеральное законодательство – на местах принимались нормативы, не только существенно ограничивающие выплаты федеральных пособий, но и изменявшие налоговую базу. Кроме этого, региональные лидеры в местном самоуправлении стали видеть угрозу своей реальной власти в условиях кризиса центральной власти и обособления регионов.

Ко второй половине 1990-х годов неопределенность в отношениях федерального центра и регионов России так и не была преодолена. Значительный политический вес региональных лидеров [7], их влияние на принятие решений законодательной и исполнительной властью, бесконтрольность и всеобъемлющий характер власти губернаторов в регионах породили печально известное явление в экономической жизни страны, известное как «бонапартизм». Последний означал гипертрофированное значение руководителей субъектов федерации в системе государственной власти, проявляющееся как внутри региона, так и на уровне федерации. Главной чертой его являлось противостояние с федеральным центром и с представительствами федеральных органов власти в регионах. Существование этого своеобразного явления возможно только в условиях слабости федеральных властей, их неспособности контролировать субъекты федерации как в плане соблюдения действующих федеральных законов, так и в отношении создания законов для регионов.

Ярком примером проявления «бонапартизма» можно считать деятельность А.В. Руцкого на посту губернатора Курской области в 1996–2000 гг. Многочисленные опросы общественного мнения показывали, что в этот период среди наиболее острых, нерешенных проблем Курской области респонденты называли проблемы экономики области, долги по зарплате, пенсиям и пособиям, безработицу, социальные проблемы, низкий уровень благосостояния. Другими словами, данные социологических опросов общественного мнения курян позволяют косвенно судить об оценке деятельности губернатора и его администрации. Предвыборное обещание сделать из Курской области за четыре года «черноземный Кувейт» и привлечь значительные иностранные инвестиции в экономику А.В. Руцким не были выполнены. Проблема слабости областной промышленности и сельского хозяйства оставалась, по мнению жителей, главной. Социальные проблемы Курской области (долги по зарплате, пособиям, благосостояние населения, строительство жилья и др.) также взывали о решении. «Очевидно, что губернаторская власть в Курске в условиях практической реализации регионального бонапартизма осталась самоцелью, а не средством достижения экономических и социальных целей» [6, 8].

В этих условиях федеральный центр начал предпринимать первые шаги по упорядочению управления регионами: была сделана попытка ограничить всевластие глав регионов. В частности, появились проекты договоров о разграничении полномочий и предметов ведения федерального центра и регионов.

После инаугурации в марте 2000 г. В.В. Путин открыто выступил против «регионального бонапартизма»: в рекордные сроки была проведена так называемая федеральная реформа. Главы регионов уже не выбирались, а назначались Президентом, и могли быть отстранены им в случае нарушения норм законодательства РФ. Страна была разделена на федеральные округа, в каждый из которых назначался полномочный представитель Президента. Очевидно, что эти меры, ограничивающие властные полномочия региональных лидеров, были предприняты с целью построения сильной централизованной вертикали власти, опирающейся не на политические, а на финансовые рычаги.

На современном этапе уместно провести такую историческую параллель: как на рубеже 1990-х наблюдался «распад империи» (СССР. – Н.Б.), так сегодня идет обратный процесс – «собирание земель». При этом необходимо учитывать, что современная политическая система радикально отличается от советской, а значит, структура современных региональных социально-экономических систем с появлением пространственной экономики и пространственных инноваций, а также общемировые глобалистские тенденции делают принципиально невозможным использование опыта советских методов управления государством.

Тем не менее, деятельность региональных администраций значительно осложняется отсутствием у правительства РФ четкой региональной политики, обеспечивающей справедливое отношение ко всем регионам и в то же время адекватно реагирующей на особенности развития региональных социально-экономических систем. В этих условиях большая ответственность возлагается на региональные органы управления, в связи с чем выдвигается актуальная задача по созданию эффективных систем местного управления и выработка оптимальных региональных стратегий. В то же время центр тяжести в решении многих социальных проблем все более смещается на уровень муниципального образования. Не вызывает сомнения тот факт, что решение социальных проблем территорий возможно лишь при стабильно работающей и развивающейся экономике. От того, как работают предприятия, как функционирует малый бизнес, каков инвестиционный климат территории, какими ресурсами она обладает, во многом зависит решение социально-экономических проблем территории.

Современная Курская область выступает как один из субъектов Центрального федерального округа и входит в состав Центрально-Черноземного экономического района. Среди актуальных проблем эффективного регионального управления можно выделить повышение инвестиционной привлекательности муниципальных районов Курской области, для чего необходимо реализовать ряд мер:

– эффективное использование бюджетных средств на проведение мероприятий по развитию агропромышленного производства;

– ограничение насыщения продовольственного рынка импортной продукцией и повышение уровня продовольственной безопасности;

– создание благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности.

Курская область имеет статус приграничного региона, а значит, теоретически имеет возможность налаживать трансграничное сотрудничество. Сферы взаимодействия сопредельных государств различны и зависят от социально-экономического развития, потребностей, уровня конфликтности и пр. Они могут охватывать торговлю, инвестиции, агропромышленный комплекс, т.е. приграничное сотрудничество может развиваться по многим направлениям, способствуя развитию и укреплению хозяйственных, культурных, гуманитарных связей между приграничными территориями РФ и сопредельных государств, способствовать созданию и эффективному развитию экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях. Совместное решение экономических, транспортных, энергетических, коммунальных, экологических, социально-демографических, гуманитарных и других проблем приграничных территорий может реализоваться на основе совместно или согласованно разрабатываемых проектов [2].

Для реализации этих целей необходим ряд условий – от образования специальных органов управления приграничным сотрудничеством и привлекательного инвестиционного климата до создания условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ и совершенствования миграционного, налогового, таможенного, уголовного законодательства.

Как пример взаимовыгодного сотрудничества двух приграничных областей – Курской (в составе РФ) и Сумской (в составе Украины) в 2007 г. был образован еврорегион «Ярославна». За годы существования еврорегион зарекомендовал себя с исключительно положительной стороны: упрощение пересечения границы, новые туристические маршруты, модернизация транспортной инфраструктуры, культурное взаимодействие и пр. Еще до создания «Ярославны» Курскую и Сумскую области связывало соглашение о сотрудничестве. С 2002 года внешнеторговый оборот между регионами вырос в 6 раз до почти 60 млн долларов. Более 40 млн долларов – итог только 9 месяцев 2013 г. Курская и Сумская области значительно нарастили товарооборот и обмен культурными связями: работал международный лагерь студенческого актива «Славянское содружество», Курская епархия совместно с органами власти Сумской области организовали единственный в стране международный крестный ход с чудотворной иконой по территориям двух областей. Были подписаны и реализовывались 19 соглашений между городами, районами и сельскими территориями участников еврорегиона «Ярославна». Опыт двух регионов приводился в пример Ассоциацией европейских приграничных регионов (АЕПР), состоявшейся в Курске в 2011 г. В планах на 2014 г. было создание совместных бизнес-проектов, Сетевого трансграничного университета на базе Курского госуниверситета, уроки русской и украинской культуры в школах, совместное изучение фольклорных традиций и мн. др.; был обсужден широкий круг вопросов взаимодействия Курской и Сумской областей в сферах экономики, экологии, молодежной политики, культуры, спорта и др., высказан ряд новых инициатив.

Но после государственного переворота на Украине 2014 г. реализация проекта была приостановлена, на официальном уровне все мероприятия и встречи оказались замороженными. Тем не менее, Курская область как приграничный регион продолжает свое развитие. Исследование состояния приграничного сотрудничества показало необходимость усиления внимания к этой сфере деятельности приграничных субъектов Российской Федерации не только со стороны государства, но и бизнес-структур, политических элит и оппозиции. При этом совершенствование системы управления в отношении приграничных регионов должно быть направлено на скорейшее выравнивание их социально-политического потенциала и повышение уровня жизни населения, а не служить корыстным интересам отдельных социальных групп. Органы местного самоуправления тоже не должны оставаться в стороне, хотя у нас в стране нет нормативных актов, делегирующих подобные государственные полномочия органам и должностным лицам приграничных муниципалитетов.

Заключение. В условиях современного геополитического положения России можно отметить, что при выстраивании эффективного управления регионами следует учитывать, во-первых, отечественный исторический опыт; во-вторых, что федеративное устройство нашей страны имеет существенные недостатки:

– угроза сепаратизма и отделения отдельных территорий;

– этнические и культурно-национальные конфликты;

– привилегированное положение отдельных субъектов вследствие необходимости удержания их в составе Российской Федерации;

– потеря управляемости и оперативности власти в российских географических и климатических условиях. Учитывая исторический опыт реформирования государственного, регионального управления и местного самоуправления, обоснованно можно предложить в российской государственности усиление «имперских начал» с дальнейшей централизацией (укрепление вертикали власти).

Постсоветский период убедительно показал, что федерация является единственно возможной на данном историческом этапе формой существования такого неоднородного, многонационального, многоконфессионального государства, как Россия. Но экономический рост и повышение благосостояния населения связано с интересами как отдельных регионов, так и всего государства в целом. Именно поэтому управление регионами современной России сегодня приобретает важное значение и становится одним из ведущих направлений в развитии нашего государства.