Баварские проекты германской конституции периода революции 1848-49 гг. представляют интерес не только как элемент развернувшейся в эти годы дискуссии об объединении Германии, но и как важный источник для изучения эволюции политической мысли и политических доктрин второстепенных немецких государств – «Третьей Германии». Этот аспект в свою очередь позволяет выйти на более широкую проблему выбора между конфедеративным и федеративным путями развития Германии в XIX в[1]. Бавария, будучи третьим по территории и по населению государством Германского союза после Австрии и Пруссии и имея собственные европейские интересы благодаря династической связи с Греческим королевством, уже с 1815 г. была особенно активна в обсуждении вопросов, связанных с формой устройства Германии и местом Баварии в ней[2].

Революция в марте 1848 г. привела к отречению от престола короля Людвига I. Его наследник, Максимилиан II Иосиф, во внутренней политике не сильно отличаясь по убеждениям от отца, в то же время уделял гораздо больше внимания германскому вопросу и будущему положению Баварии (Möckl, 1988: 51; Gruner, 2000: 172). Взгляды нового короля формировались под влиянием его воспитателей и учителей, среди которых были А.Г.Л. Геерен и Ф.К. Дальман, но его актуальную политическую программу определял целый штат советников, главным из которых считается историк и дипломат Вильгельм фон Дённигес[3]. Концепция Дённигеса, практически ставшая парадигмой внешней политики Максимилиана, строилась на сохранении Германского союза и одновременно на сплочении вокруг Баварии всех германских государств (за исключением Пруссии и Австрии) и создании таким образом в Германии третьего центра силы, связанного с двумя другими конфедеративными отношениями[4]. Вкратце основная идея была сформулирована Дённигесом в тезисе, что «Бавария – это третье государство Германии [...] Бавария для южной Германии – то же, что Пруссия для северной» (цит. по: Franz, 1928: 449). Эта концепция, во-первых, актуализировала противопоставление друг другу севера и юга Германии, существовавшее еще с эпохи Реформации и Тридцатилетней войны. Во-вторых, она ставила вопрос о возвышении Баварии до уровня третьего германского лидера, выступающего в качестве покровителя большинства немецких князей. Хотя Дённигес не поддерживал идею объединить все средние и малые земли в отдельную федерацию внутри немецкой конфедерации (Doenniges, 1848: 8), подобный курс не противоречил его концепции системы германской безопасности, в которой миссия Баварии – «расширившись до Вогезов, возвести против Запада естественный бастион» (Franz, 1928: 449).

Другой важный аспект модели Дённигеса заключался в придании Баварии определенной специализации в будущем триумвирате, ее превращении в центр немецкой культуры и науки, в то время как экономическая, военная и внешнеполитическая компетенции должны были быть поделены между Австрией и Пруссией (Paul, 1988: 117).

С этой концепцией, однако, вступила в противоречие работа учрежденного бундестагом «Комитета 17-ти доверенных лиц», большинство членов которого поддержали предложенный Ф.К. Дальманом пропрусский проект федеративной империи (Ростиславлева, 2008: 35-37). Ее централизованный характер и учреждение титула императора были решительно отвергнуты баварским правительством как «смертельный для князей и для народов, уничтожающий права отдельных правительств, лишающий народы свободы и в лице центральной власти пытающийся создать убивающую всю внутреннюю жизнь силу» (цит. по: Doeberl, 1922: 32). Стремясь не допустить перехода к единому государству на основе этого неприемлемого для Баварии варианта, Максимилиан решил предложить на рассмотрение альтернативный план.

Этот план был утвержден королем 28 апреля 1848 года под названием «Баварский королевский проект немецкой всеобщей конституции вместе с королевскими замечаниями» (Roth, Merck, 1850: 385-422) и состоял из собственно текста конституции (под заголовком «Проект основ национальной немецкой конституции»), разъяснительной записки и некоторых дополнительных положений.

В первом разделе конституции («О целях немецкого союзного государства») (Roth, Merck, 1850: 385-389) излагались основные положения устройства предполагаемого государства. Среди них: создание общих органов власти (§ 3): законодательной (двухпалатный национальный парламент) и исполнительной (рейхстаг с Директорией во главе); взятые ими на себя гарантии соблюдения прав всех германских государств и граждан; создание Союзного суда (§ 9), общегерманских военного флота (§ 13) и армии (§ 4). Также подробно перечислялись правовые основы будущего государства, среди них: право на свободное перемещение немецких граждан, право петиций, публичных и устных судебных процессов, равенство всех сословий, право на тайну переписки, свобода прессы и др. (§ 15); и несколько раз упоминалась необходимость унифицировать правовую и экономическую базу во всех немецких государствах (§§ 7-8, 11, 13).

Статья 5 предусматривала отделение немецких территорий Австрийской империи от ненемецких (последние объявлялись «пока не включенными в союзное государство»), а также участие в общем представительстве датского и нидерландского монархов в качестве немецких князей. Статья 14 предполагала создание при исполнительном органе власти отдела по вопросам немецкой эмиграции.

Второй раздел («О формировании высших органов немецкого союзного государства, их государственной власти, правах и сфере полномочий») описывал концепцию устройства и полномочий проектирующихся союзных органов – Рейхстага, Директории и национального парламента. Рейхстагу как собранию уполномоченных от правительств всех государств Союза была посвящена лишь одна статья, перечислявшая его функции: координация связи между немецкими правительствами, их представительство на союзном уровне с правом принятия законов (§ 18).

Гораздо больше внимания в этом разделе было уделено Директории (§§ 6-27). Директория определяется в статье 21 как «выражение и представительство единства немецких князей и народов во внешних делах и представитель и покровитель согласия немецких общих интересов и правительств во внутренних делах». Согласно статье 27, Директория – невыборный орган, правительства входят в него либо на меняющейся основе, по определенному циклу (каждые шесть лет в нее входит по правительству из государств северной Германии, затем – южной, затем – восточной[5]), либо создается постоянная Директория, в которую войдут представители трех крупных германских государств. В этом случае предусматривался вариант с председательством в верхней палате парламента одного уполномоченного от всех трех членов Директории (§ 20).

Согласно статье 20, в функции Директории входило: назначение членов министерства и центральных учреждений из списка кандидатов от членов союза, назначение президентов иных исполнительных учреждений (в приложении «Принципы немецкой союзной конституции» среди учреждений выделены министерства военное, финансов и иностранных дел) (Roth, Merck, 1850: 420-421), привлечение к ответу и, если необходимо, военное усмирение члена союза, нарушившего союзные законы и осужденного союзным судом (§ 25), созыв, роспуск, открытие и закрытие сессий национального парламента, объявление выборов (§ 26).

Устройство и функции будущего общенационального парламента были зафиксированы в пяти статьях (§§ 30-31, 33-35). Наиболее четко были определены следующие его права: законодательная инициатива, право обсуждения и утверждения законопроектов, право принимать и рассматривать петиции граждан и правительств на нарушение союзных законов кем-либо из его членов, вотирование или отмена налогов (§ 34).

Принцип формирования парламента в этом проекте допускал как прямые выборы населением, так и непрямые – из числа депутатов немецких ландтагов, при этом нижняя палата должна была формироваться по первому принципу, верхняя – по второму (§ 30). Численность депутатов, посылаемых в нижнюю палату от каждого государства, устанавливалась, исходя из соотношения один депутат на 100 или 150 тысяч жителей (§ 31).

Еще одной частью проекта была пояснительная записка «Разъяснение к предложенным Баварией основам национальной немецкой союзной конституции» (Roth, Merck, 1850: 397-417). В ней проводился разбор проекта Ф.К. Дальмана и были сделаны выводы о невозможности принятия подобного плана как «уничтожающего народы и князей Германии» (Roth, Merck, 1850: 399). Далее обосновывалась необходимость директориального управления Германией, при котором «не только исключительно государство северной Германии или государство восточной Германии, но и также, по меньшей мере, одно государство юго-западной Германии будет участвовать в решении немецкого национального вопроса» (Roth, Merck, 1850: 405), и юго-западные государства будут иметь свое общее представительство в случае, если северные государства будут активнее сотрудничать с Пруссией (Roth, Merck, 1850: 405). Форма Директории была противопоставлена единоличной власти императора как наиболее выгодная форма представительства всех немецких народов против возможной деспотии верховной власти (Roth, Merck, 1850: 407-408).

Последней частью проекта являлся уже упоминавшийся ранее документ «Принципы немецкой союзной конституции». Он состоял из двух разделов. В первом декларировалась необходимость отказа от институтов императора и палаты князей, во втором, состоящем из десяти пунктов, перечислены уже описанные выше принципы устройства общегерманских органов власти.

Как видно из текста проекта, в будущем союзном государстве присутствовали очертания прежнего Германского союза. В нем допускалось участие Пруссии и Австрии (с оговоркой касательно ее ненемецких земель), и даже Голландии и Дании. Вместе с тем, в проекте очень осторожно – и это заметно по разъяснительной записке к нему – проводилась идея о необходимости достижения равноправия всех немецких государств в том, что касается законодательной инициативы и процедуры принятия законов. Среди основных постулатов и целей проекта можно выделить следующие:

- во-первых, стремление к установлению и усилению федеративного принципа Германского союза через создание федеральных органов, то есть, к реализации тех реформ, которые были задуманы еще в 1815-20 гг.;

- во-вторых, желание избежать единоначалия в Германии (как австрийского, так и прусского) через разделение властей между германскими государствами внутри общесоюзных органов в виде прежде всего Директории;

- в-третьих, сохранение незыблемости власти отдельных правительств на своих территориях. В пояснительной записке указывается, что «во избежание беспорядков, путаницы и анархии […] необходимо добиться согласия по основным положениям будущей конституции […] и обеспечить отдельным правительствам и народностям их необходимую жизнеспособность отдельно от органов центральной власти» (Roth, Merck, 1850: 398). Это же обоснование легло и в основу протеста Баварии против императорской власти: «С созданием всеохватывающего правительства самоуправление отдельных государств по причине императорской власти будет находиться в постоянной опасности уничтожения» (Roth, Merck, 1850: 419).

Основным нововведением баварского проекта стали предложения по изменению структуры центральной исполнительной власти, то есть создание Директории. Ей уделено больше всего внимания в проекте, и именно этот пункт стал причиной как недоверия к этому проекту со стороны других государств, так и неприятия самой Баварией иных принципов объединения Германии, которые уже в 1849 году воплотились во Франкфуртской конституции и в прусском проекте Й.М. фон Радовица.

Самым слабым и спорным моментом этого предложения был довольно размытый порядок формирования Директории, несколько раз уточнялось, что она может функционировать в виде лишь одного уполномоченного представителя (кандидатуру которого, правда, должны утвердить все члены Директории). Не было разъяснено, каким способом должны решаться вопросы об очередности председательства в ней германских государств, введение не совсем четко определенной категории «государства восточной Германии» также не добавляло ясности. Возможно, слабая проработка этого механизма была вызвана тем, что Максимилиан рассчитывал на поддержку немецкими правительствами второго пути – постоянной Директории.

Другие государства «Третьей Германии» могли бы иметь влияние в рейхстаге, где у Баварии не предполагалось явного преимущества перед ними, однако решения рейхстага все равно осуществлялись через Директорию и ее чиновников[6]. Рейхстагу, таким образом, была передана, по сути, лишь функция обработки мнений различных министерств, на которые он практически не имел влияния[7], так как уполномоченные от правительств действовали бы согласно собственным инструкциям.

Все эти механизмы фактически лишали основную массу немецких государств реальной власти и вынуждали их просто подчиняться Директории, управляемой тремя немецкими лидерами, которые к тому же имели право использования союзных войск для подавления тех, кто откажется исполнять союзные законы. Это могло бы быть оправдано как отражение объективного неравенства между малыми и средними государствами, но в данном случае речь шла уже об отмежевании Баварии от остальных германских королевств, с которыми у нее было куда меньше различий, чем с малыми государствами.

Несмотря на то, что в пояснительной записке имелось уточнение к статье 21, состоящее в том, что Директория – это представитель единой Германии во внешних делах, но внутри она «может быть лишь покровителем единения наших интересов и прав, поскольку они еще сильно различаются между собой» (Roth, Merck, 1850: 416), это заверение, тем не менее, сопровождалось оговоркой, что «с другой стороны, Директория должна быть председателем гражданских органов, органов, объединяющих всю Германию [...] быть силой, которая примирит разные интересы немецких государств, не подавляя их» (Roth, Merck, 1850: 416).

Опасение косвенно лишить отдельные правительства их господства в своих землях до определенной степени нивелировало эффективность действий центральных органов, способных при такой схеме функционировать лишь при условии согласованной совместной политики. В случае отступления какого-либо из государств от этих интересов единственным способом функционирования центральных органов оставалась угроза военной интервенции союзной армии. Тезис о незыблемости интересов тем самым превращался в тезис о неизбежности для отдельных государств следовать в строго определенном русле.

Все эти проблемы немедленно отразились на оценке баварского проекта его потенциальными союзниками среди германских королей. В то время как саксонский премьер-министр Л. Фон дер Пфордтен счел этот проект чрезмерной уступкой революционным требованиям (Rumpler, 1972: 72-73), короли Саксонии и Ганновера были насторожены в первую очередь идеей баварского возвышения (Haenchen, 1930: 243-244, 266, 314). Даже в самой Баварии эта инициатива не была поддержана правительством, часть которого (прежде всего, министр внутренних дел Г. фон Тон-Диттмер) была раздражена тем, что проект был разработан Максимилианом и Дённигесом без участия кабинета, и даже предприняла попытку помешать его распространению в печати (Doeberl, 1922: 41-42).

Последовавшее летом и осенью 1848 года обсуждение проекта германскими кабинетами так и не смогло преодолеть эти негативные впечатления. Тем не менее, неудачу этого проекта все же нельзя рассматривать как крах баварской политики. Уже в ходе переговоров с другими кабинетами правительство О. фон Брая-Штайнбурга (как и сменившего его с весны 1849 года Пфордтена) продемонстрировало, хотя и в определенных границах, довольно гибкую позицию в обсуждении альтернативных предложений (Doeberl, 1922: 213-214) и допускало модификации проекта, вплоть до отказа от исключительного статуса Баварии (Doeberl, 1922: 50). Готовность идти на подобные уступки говорит о том, что Максимилиан, хотя и оставался на протяжении своего правления убежденным приверженцем изложенных в этом проекте идей, но на практике рассматривал его больше как инструмент для поиска сотрудничества между германскими суверенами, нежели чем строгий план, даже при всей своей надежде на укрепление Баварии за счет лидерства в «Третьей Германии», которое оставалось важной частью баварской политики вплоть до 1871 года.