Конституция Германского союза, состоящая из двух основополагающих актов, принятых в 1815 и в 1820 гг., в историографии до сих пор не имеет единой оценки. Исследователями, с одной стороны, отмечается модернизационный характер отдельных положений этих документов и то важное место, которое они занимали в конституционном и государственном развитии Германии (Баев, 2005: 116-117; Stauber, 2018: 44-45), но в то же время историографическая традиция придерживается в целом сдержанной оценки ее эффективности как откровенно консервативного документа, на полвека узаконившего раздробленность Германии, не соответствовавшего ни ожиданиям, ни потребностям общества и способствовавшего «объединению не нации, а реакции» (Nipperdey, 1983: 355).

Столь различающиеся оценки значения этого документа восходят еще к эпохе его возникновения. Уже в ходе работы так называемого Германского комитета на Венском конгрессе сталкивались диаметрально противоположные взгляды политиков и дипломатов на будущее устройство Германии. В VI статье Парижского мира от 30 мая 1814 года германский вопрос был сформулирован в довольно общих словах: «Германские государства будут независимы и объединены федеративной связью (“lien fédératif”)»[1]. Это позволило участникам Комитета предлагать проекты, трактовавшие эту статью и как федеративную структуру с общегерманскими государственными органами (австро-прусский проект «12 статей»), и как слабую конфедеративную организацию, близкую во многих аспектах к Священной Римской империи германской нации (проект австрийского дипломата Й. фон Вессенберга).

В споре между этими моделями возобладала конфедеративная, как наиболее привлекательная и для европейских держав, опасавшихся создания в Европе чрезмерно сильного германского государства, и для государств бывшего Рейнского союза – прежде всего Баварии и Вюртемберга, – которые видели в ней гарантии своей внутренней и внешней самостоятельности, не без труда сохраненной ими в ходе Венского конгресса.

Таким образом, конфедеративный вариант как наиболее компромиссный для достижения быстрого соглашения лег в основу составленного 8 июня и утвержденного 10 июня 1815 года Акта об образовании Германского союза (или «Союзного акта»), содержавшего в общей сложности 20 статей (Deutsche Bundes-Akte, 1815). Статьи этого акта были разделены на два блока: «Основные положения» (ст. 1-11) и «Особые постановления» (ст. 12-20).

Статьи первого блока были включены также и в текст Заключительного акта Венского конгресса от 9 июня 1815 года, получив таким образом европейские гарантии. Эти статьи вводили базовые принципы и формы организации создававшегося Германского союза. В его состав по преамбуле акта вошли 38 (с 1817 года ‑ 39[2]) государств, причем формальными членами союза по личной унии становились также короли Великобритании (уния с Ганновером), Дании (с герцогством Гольштейн) и Нидерландов (с герцогством Люксембург).

Статья 1 провозглашала «неразрывный» союз всех германских княжеств, целью которого было «обеспечение внешней и внутренней безопасности Германии», гарантирование «самостоятельности и неприкосновенности ее земель» (ст. 2), а также защита мира и равновесия в Европе. Статья 11 запрещала членам Союза вести друг против друга войны и принимать участие в коалициях, направленных против других германских государств или против Союза в целом. Согласно статье 3, все члены Германского союза были равны в правах и допускались к обсуждению и принятию решений по общегерманским вопросам. Единственным союзным органом стал Союзный сейм (бундестаг) под председательством Австрии (ст. 5), в котором заседали уполномоченные посланники германских государств. Статьи 4 и 6 учреждали две главные формы заседаний бундестага:

1. Для регулярных заседаний и обсуждения большинства вопросов предусматривалась форма Узкого совета, в котором всем государствам предоставлялось по одному голосу, но ряд самых малых княжеств объединялись в шесть курий и имели шесть коллективных голосов. Всего в Узком совете насчитывалось 17 голосов.
2. Для решения особо важных вопросов, касающихся возможного изменения статей Союзного акта или реформирования общесоюзных органов созывался Пленум бундестага, в котором каждый член Союза присутствовал самостоятельно и в обязательном порядке, но в котором голоса распределялись неравномерно, в соответствии с размером и численностью населения государств[3].

Статьи 9 и 10 регламентировали как место и время первого заседания бундестага (Франкфурт-на-Майне, 1 сентября 1815 года), так и повестку дня его первых заседаний: ему поручалось рассмотрение вопросов о формировании германских государственных органов и основных общесоюзных законов во внешнеполитической, военной и внутриполитической областях.

Второй блок статей (так называемые «Особые постановления») декларировал цели и основные задачи, которые не были решены Германским комитетом и предлагались к обсуждению уже на заседаниях бундестага, и, следовательно, должны были впоследствии войти в текст конституции как полноценные статьи. Эти постановления касались правового положения имперских дворянских родов и сословий, потерявших в ходе медиатизации 1803 года свои владения и самостоятельность (ст. 14-16, статья 17 подтверждала сохранение общегерманской почтовой службы и ее функционирования в ведении княжеского рода Турн-и-Таксис), вопросов создания общегерманской судебной системы (статья 12), введения во всех государствах Союза сословных конституций («landständische Verfassungen») (статья 13), создания унифицированного правового кодекса (статья 18) и регулирования германской торговли, таможенных отношений и вопросов судоходства (статья 19).

Важным моментом были прописанные в статье 7 принципы принятия решений по различным вопросам. Для большинства вопросов было предусмотрено голосование в Узком совете абсолютным большинством, в случае вынесения решения на пленум требовалось большинство в 2/3. При этом вводились четыре категории вопросов (введение или изменение общесоюзных законов; так называемые «органические», то есть затрагивавшие структуру и принципы работы общесоюзных органов, положения; вопросы индивидуального права (jura singulorum), а также религиозные дела), по которым подразумевалось лишь единогласное решение. Этот пункт имплицитно предоставлял каждому, даже самому маленькому государству Союза право veto в важнейших для Германии вопросах.

Таким образом, уже в самом тексте Союзного акта говорилось о незавершенности созданной модели и подразумевалась его замена новым, более подробным документом. В этом контексте окончательная оценка этому документу на момент его принятия могла быть дана лишь в отношении установленной им формы организации Германии, но не потенциалу ее развития в целом.

Слабые стороны Союзного акта были указаны уже современниками. В своей критике они осуждали слабость федеральной власти и фактическую беспомощность государств перед амбициями крупных европейских монархов (см.: Darmstadt, 1971: 64-65). Особую критику со стороны национально-патриотических сил (например, в трудах Й. Гёрреса) вызывал многонациональный состав Союза, в границах которого оказались чешские и польские территории Австрии и Пруссии, что ущемляло суверенитет германской нации (это выразилось, например, в отсутствии немецкого национального парламента) и замыкало его на фигурах князей и их правительств, а не на самой нации (см.: Müller, 1989: 52).

В то же время «Особые постановления», диктуя курс на развитие гражданского, конституционного и судебного права в Германии, вселяли во многих современников надежду на позитивное развитие Германии в федеративном и либеральном направлениях[4] и на превращение Германского союза в реального гаранта прав немецких граждан, который бы выступал в роли «коллективного императора», стоящего выше земельных князей и защищающего народ от их произвола (см.: Darmstadt, 1971: 67-68).

Не менее важной признавалась и европейская роль Союзного акта, сделавшего Германский союз «центральным элементом европейской системы безопасности и стабилизатором международной системы» (Gruner, 1985: 74).

Однако именно незавершенность «Основных положений» Союзного акта привела к первым затруднениям на пути к совершенствованию созданной им системы, причем эти затруднения носили организационный характер: прежде чем открыть заседания бундестага, германским кабинетам было необходимо решить целый круг практических вопросов, которые пришлось рассматривать на отдельных консультативных заседаниях, что отложило начало работы бундестага до ноября 1816 года.

Попытки реализовать потенциал «Особых постановлений» силами начавшего работу бундестага в 1816-1819 гг. также столкнулись с целым рядом трудностей, таких как: скованность и несамостоятельность заседавших в бундестаге посланников, противоречия между германскими кабинетами по торговым и военным вопросам, а также серьезное давление со стороны австро-прусского блока и лично К. фон Меттерниха. Меттерних, связывавший конституционное и либеральное развитие германских земель с нарастанием в них национальной агитации и волнений, стремился, совместно со своим прусским коллегой К.А. фон Гарденбергом, прежде всего сохранить в Германии конфедеративную основу и выполнять «Особые постановления» лишь в той степени, в которой они служили укреплению безопасности и монархического принципа на фоне нарастания в обществе революционных настроений (см.: Stauber, 2018: 48).

Начавшийся после убийства студентом К. Зандом писателя А. фон Коцебу 23 марта 1819 года консервативный поворот в политике германских кабинетов позволил Меттерниху использовать охранительные настроения в целях законсервировать и «стабилизировать» развитие союзного вопроса. В ходе Карлсбадской конференции августа 1819 года[5] были выработаны четыре постановления, ратифицированные бундестагом 20 сентября того же года, существенно ограничивавшие свободы прессы, университетов и усиливавшие полицейский контроль в государствах Союза (см.: Huber, 1978: 100-105)[6].

Поскольку замена Союзного акта 1815 года более полным союзным договором по-прежнему оставалась объективной необходимостью, Меттерних, использовав начатый Карлсбадскими решениями поворот к реакции в германских кабинетах, инициировал новую конференцию, которая открылась в ноябре 1819 года в Вене – всего через два месяца после завершения переговоров в Карлсбаде. В ее ходе был разработан новый конституционный документ – Венский заключительный акт (см.: Wiener Schlußakte, 1820), принятый 15 мая и ратифицированный пленумом бундестага 8 июня 1820 года.

По сравнению с Союзным актом новый документ был существенно расширен – вместо 20 он содержал 65 статей. Сравнивая статьи этого документа с Союзным актом, следует отдельно рассмотреть развитие в нем статей обоих блоков первого акта.

«Основные положения» Союзного акта 1815 г. были включены в текст нового документа без существенных изменений: статья 2 Венского акта подтверждала статус Германского союза как единой во внешней политике и гармоничной во внутренней политике конфедерации, статьи 3 и 4 определили смысл Союза как следование задачам и духу Союзного акта, все будущие союзные решения и законы германских государств не должны им противоречить. Статьи 5 и 6 запрещали выход из Союза и требовали всеобщего согласия для принятия новых государств.

Серьезным расхождением с намерениями акта 1815 года был отказ от создания общегерманских учреждений. Зафиксированные в ст. 7-10 статус и принципы работы бундестага, остававшегося единственным органом, наделенным союзными полномочиями, также в целом повторяли положения 1815 года, но порядок рассмотрения им вопросов был существенно дополнен: в ст. 11-17 были более подробно определены порядок и принцип голосования в Узком совете и в пленуме бундестага. Как и в 7 статье Союзного акта, Узкому совету предоставлялось право решения многих союзных вопросов абсолютным большинством голосов (ст. 11), однако для вопросов особой важности (сюда по ст. 12 входили вопросы объявления войны и мира, а также принятия новых членов в Союз) необходимо было решение пленума большинством в 2/3 голосов.

Статьи 13 и 14 подтверждали перечень исключительных вопросов, требовавших единогласного решения, лишь «вопросы индивидуального права» были заменены на «принятие новых членов в Союз».

Далее, в отличие от Союзного акта, в новом документе появились статьи, связанные с компетенцией федеральной власти и правом бундестага на политическое и военное вмешательство во внутренние дела государств Союза. Согласно статье 16, обязывающие решения не могли быть приняты по отношению к членам Союза в случаях, когда они выступали как независимые государства[7]. Право союзной интервенции регулировалось статьями 18-20 и 25-28: для ее осуществления требовалось разрешение бундестага, которое он мог дать лишь в случае открытых внутренних беспорядков или мятежей и только по просьбе правительства государства, если оно признает, что не способно самостоятельно восстановить порядок и подаст запрос о помощи. При этом статьей 26 было оговорено, что в случае очевидной неспособности правительства к этому интервенция может быть одобрена бундестагом и без запроса[8]. Статьи 29-34 регулировали право невоенного союзного вмешательства и различных санкций в случаях, если внутренняя политика члена Союза противоречит решениям бундестага и статьям Союзного акта, но эти санкции были осложнены многочисленными оговорками[9].

Статьи 35-50 были посвящены вопросам внешней политики: статья 35 подтверждала исключительно оборонительный характер Союза, в соответствии с 11 статьей Союзного акта военная помощь вступала в силу в случае вовлечения германских государств во внешнюю войну, кроме случаев объявления войны с их стороны (ст. 37, 46[10]) или случаев, когда casus belli не признается угрозой общегерманского масштаба (статья 42).

В статью 50 было включено решение бундестага от 12 июня 1817 года, согласно которому была предусмотрена аккредитация (причем не обязательно письменная) лишь чрезвычайных посольств в исключительных случаях, что, например, давало Австрии и Пруссии формальное право выступать на международной арене от имени всей Германии (см.: Protokolle 1817, 3: 194-200). Германский союз, таким образом, приобрел лишь постоянное пассивное дипломатическое право и не стал полноценным субъектом международных отношений.

Статья 51 обязывала бундестаг к скорейшему решению вопроса об организации Союзной армии, которая до сих пор являлась предметом споров о распределении и субординации воинских контингентов различных германских государств, о назначении единого верховного главнокомандующего и о финансировании союзных военных объектов (крепостей, гарнизонов и т.д.)[11].

Статьи, посвященные материалам «Особых постановлений» Союзного акта, были представлены не единым блоком, а распределены по всему тексту акта (в основном статьи 53-65). В них были зафиксированы многие решения, которые удалось принять к этому моменту силами бундестага. Так, статья 12 Союзного акта (судебный вопрос), обсуждение которой в 1817 году было сведено к признанию австрегального (третейского) принципа судопроизводства вместо полноценных федеральных судебных органов, имевших приоритет перед законодательствами отдельных государств, был описан в ст. 20-24. В этих статьях (в частности, в ст. 24) было утверждено верховенство правовых систем отдельных государств над союзным законодательством во внутренних вопросах, не затрагивавших интересы других государств и не противоречивших положениям Союзного акта. Бундестаг мог нести в этих случаях лишь функцию посредника путем создания особой комиссии (ст. 21), решения которой должны быть одобрены австрегальным судом.

Конституционный вопрос (статья 13 Союзного акта), был рассмотрен сразу в восьми статьях, с 54 по 61. Статья 54 объявляла принятие конституций в германских государствах во исполнение 13 статьи обязательным, уже принятые и будущие конституции получали союзные гарантии (ст. 60)[12], но в то же время в вопросе октроирования (дарования главой государства) новых конституций решающее слово оставалось за монархом (статья 55), с оговоркой, что он не мог отменять или изменять конституцию, если это не предусмотрено самой конституцией (статья 56). Этим были созданы процессуальные трудности для введения в германских государствах либеральных представительных конституций, что впоследствии выразилось в конституционных кризисах в Ганновере (1837 г.) и Гессен-Касселе (1850 г.).

Резко реакционным моментом по сравнению с Союзным актом стало содержание статей 57-59 и 61, подтверждавшее верховенство монархического принципа. Статья 57 гласила, что монарх может быть ограничен ландтагом лишь в некоторых правах, статья 58 устанавливала приоритет воли союзных князей над земельными конституциями в вопросах союзной важности, статья 59 предусматривала ограничение публичного характера обсуждения в ландтагах вопросов, затрагивающих союзные интересы и вопросы безопасности, а статья 61 оговаривала право бундестага вмешиваться в конституционные конфликты лишь в случаях угрозы их серьезной эскалации.

Таким образом, Венский заключительный акт подтверждал большинство положений акта 1815 года, уточнив и более четко прописав ряд спорных мест, прежде всего в «Основных положениях». Однако очевидным стал и гораздо более консервативный характер нового документа. Ряд статей носил сугубо охранительную функцию и был посвящен мерам борьбы с внутренними кризисами. Сразу пять статей (ст. 2, 15, 32, 53 и 61) в различных аспектах гарантировали внутренний суверенитет князей и существенно ограничивали возможность бундестага влиять на их внутреннюю политику. Долгая дискуссия об интерпретации 13 статьи Союзного акта также завершилась в пользу консервативной трактовки, и распространение конституционного опыта южной Германии (Баварии, Бадена и Вюртемберга) на остальные союзные земли замедлилось, в частности, ни Австрия, ни Пруссия вплоть до 1848 года не имели конституций.

Тем не менее, выполнение многих задач не только не было остановлено, но и было вновь подтверждено Венским заключительным актом при всем его охранительном характере. Решение военного вопроса было прописано в статье 51. Выполнение конституционных обязательств государств регулировалось статьей 54, причем бундестагу поручалось следить, чтобы «ни в одном из государств Союза эта статья не осталась невыполненной». Важнейшей в этом отношении стала статья 65, согласно которой союзные князья обязывались продолжить в будущем разработку вопросов, перечисленных в «Особых постановлениях» Союзного акта. Это были вопросы вероисповедания (статья 16 Союзного акта), вопросы общих гражданских прав и свобод: права собственности, права на свободу перемещения, унификации законов о гражданской и военной службе, о налогообложении (статья 18 Союзного акта), а также торговый и таможенный вопросы (статья 19 Союзного акта). Эта преемственность намерений 1815 года, наряду с фиксацией в статьях акта результатов, достигнутых за 1816-1819 годы, демонстрирует скорее сохранение им в значительной степени потенциала его предшественника, нежели его игнорирование.

Огромное значение в негативной оценке Венского заключительного акта сыграл не только консервативный курс Меттерниха, но и общий политический контекст, в котором принимался новый акт. Можно в целом согласиться с выводом Р. Штаубера о том, что в дискуссии о союзном вопросе «не существовало внутренней “логики развития”, которая целенаправленно вела от 1815 года прямо к положению 1820 года и дискредитировала бы Германский союз как инструмент репрессии и реставрации» (Stauber, 2018: 48). Выросший за предыдущие годы скепсис в обществе в отношении эффективности бундестага, накопившиеся разногласия между германскими государствами и резкий консервативный поворот в политике, прежде всего австрийского и прусского кабинетов, вызванный тревогой перед возможным революционным взрывом, – все эти факторы создали политическую атмосферу, при которой единовременное и полное выполнение «Особых постановлений» могло выглядеть едва ли не шагом навстречу революции.

Основными негативными моментами акта 1820 года можно, таким образом, считать не отход от принципов Союзного акта 1815 года, а унаследование тех слабостей, которые были изначально заложены в первом документе (прежде всего, отсутствие сильных федеральных органов) и не были исправлены под влиянием консервативного поворота 1819-1820 гг. Как следствие, реализация задач 1815 года в этих условиях становилась вопросом не одной масштабной конституционной реформы, а постепенной и далеко не всегда заметной современникам эволюции федеративных элементов в самых разных сферах общественной жизни.